Структура государственного управления

Структура системы государственного управления

Структуру системы государственного управления определяет совокуп- ность ее сущностных элементов, т.е. подсистем (компонентов), без которых государственное управление состояться не может, в том числе:

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, ибо невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать.

Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и полномочия регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции Российской Федерации, относятся: институт Президента России, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации: законодательные (представительные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты (губернаторы, главы администраций) соответствующих субъектов РФ.

Институты местной политической власти. создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, уставов муниципальных образований: – представительные органы (собрания депутатов и т.д.), главы муниципальных образований и местные администрации муниципального образования (органы местного самоуправления).

Органы государственного административного управления. создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администраций соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти – это государственный аппарат : Администрация Президента России и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.

На местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий деятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем, в соответствии с нормами ст.12 Конституции Российской Федерации, сами органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти, образуя относительно самостоятельный уровень управления (в пределах предоставленных законом полномочий).

Таким образом. институциональная подсистема – это сложная система, содержащая собственные элементы, во взаимодействии обеспечивающие ее целостность (в противостоянии разрушающие систему).

Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа (матрица), на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Государственно-управленческая деятельность значительно в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент государственного управления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа9raquo; в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода9raquo;, эффектора системы).

Содержание данного раздела курса развивают юридические дисциплины (правоведение, отрасли публичного права), прежде всего конституционное, административное право. Обе эти отрасли права регулируют (содержат нормы) осуществление государственной власти: конституционное право имеет дело с организацией и функциями органов власти в статике, административное право – с динамикой, процессом осуществления власти, функционированием аппарата управления.

Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются управленческие отношения, официальные (юридические урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. та сложная коммуникация в управлении – в статике и динамике, без которой функционирование системы государственного управления невозможно и представить.

Исследованием управленческих отношений занимаются в последние годы многие смежные обществоведческие науки: менеджмент . информационное обеспечение управления, теория организации, административная этика и др. В частности, социология стала отслеживать процессы, происходящие в кадровом корпусе государственных и муниципальных служащих. Философия изучает цели и ценности государственной службы, анализирует диалектику субъектно-объектиых отношений, управление как процесс во всей сложности и противоречивости его проявления.

Осмысление практики государственно-административной и управленческой деятельности осуществляет философия права. Основы этой отрасли знания разработал в одноименной работе Гегель. Он подчеркивал, что правовой характер всех отношений и действий в управлении, обусловленность государственной службы правом – это то, что придает чиновникам характеристику «средоточия государственного сознания и интеллигентности», утверждая «идею бескорыстия, жертвования субъективными целями во имя общего блага нахождения удовлетворения в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем». Профессионализм чиновников, считал он, это то, «от чего зависит довольство граждан и их доверие к правительству». Можно сказать, что Гегель заложил основы административной этики как науки.

Функционально-структурная подсистема. Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Это позволяет и обязует не только выделять и описывать функции государственного управления, но и анализировать распределение функций, их размещение по вертикали и по горизонтали управления. Функциональная структура системы государственного управления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе – обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения государственного органа, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения государственного управления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом сформированные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат надлежащее качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функциональной организационно-управленческой деятельности. Такая постановка проблемы кадров управления определяется не только ролью государственного управления в развитии общества, но и спецификой содержания, характером управленческого труда.

Управленческий труд непосредственно не создает материальных благ, он только через организацию труда исполнителей участвует в производстве продукции. Объектом управленческого труда служат люди, а не средства производства; предметами труда выступает не техника, а более всего информация; по смыслу своему управленческий труд является умственным, интеллектуальным.

«Ресурсы кадров управления» — более широкое понятие, чем «управление персоналом», это подсистема суперсистемы «трудовые ресурсы», т.е. видовое понятие в родовом, имеющее его характеристики.

Трудовые ресурсы, их развитие и благосостояние – альфа и омега всего; это главная производительная сила, это не средство управления, но его цель.

Ресурсами кадров управления. реализующих функции исполнительной власти, выступают все потенциальные (трудоспособные и профессионально подготовленные) работники, граждане. Каждый человек имеет право на участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей в своей стране (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека). Государственная служба как публично-правовой институт, нормативно-обеспеченная деятельность аппарата государственного управления, права и обязанности должностных лиц (государственных служащих) – все эти вопросы составляют предмет изучения соответствующего раздела настоящего учебного курса как логической связки со смежной дисциплиной «Основы кадровой политики и государственной службы».

Государственное управление как система имеет соответствующую структуру.

Структуру государственного управления следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность. Исследователь Н.И. Глазунова в качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяет следующие подсистемы: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально — кадровая подсистема; профессионально-культурная; научно — технологическая. [2, c. 36]

Институциональная подсистема — важнейший элемент системы госуправления, характеризующаяся наличием организационно структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

К институтам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ. [2, c. 42]

Институты государственной власти регионального уровня, — это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации). Институты местной власти — это представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Нормативно-правовая подсистема — это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами. [2, c. 45]

Функционально-структурная подсистема это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметно-деятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня. [2, c. 48]

Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально — управленческой деятельности.

Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления.

Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении.

21.Функциональная структура государственного управления

Функции государственного управления в совокупности и взаимодействия одна из одной образовывают сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления.

Функциональная структура государственного управления есть совокупностью функций государственного управления и управленческих функций органов государственной власти в их взаимодействия. Эта структура обеспечивает управленческая взаимосвязь государства как субъекта управления с общественной системой и внутреннюю динамичность ее как системы, которая управляет.

Базовой конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции самых органов государственной власти. В результате каждая функция государственного управления осуществляется через определенный комплекс управленческих функций этих органов, распределенный по “вертикалу” и “горизонтали”.

На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияют много факторов, а именно:

• совокупность целей, задач, функций и полномочий государства, в том числе социальная направленность государства;

• состояние развития гражданского общества;

• форма государственного устройства;

• развитие местного самоуправления;

• уровень самоуправления объектов управления;

• уровень централизации и децентрализации. Поэтому являются реальная сложность в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать результативность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптивность к целям, которые изменяются, — из другого.

С целью обеспечения результативности и эффективности функциональной структуры государственного управления, в основу ее формирования следует положить системно-функциональный аспект системного подхода1.

Это предоставит возможность усилить объективизацию функций управления, то есть привязку к управленческим потребностям и интересам объектов управления; четко очертить перечень управленческих функций, закрепленных за каждым уровнем органов власти или органов местного самоуправления, исходя из того, что каждый высший уровень может брать на себя реализацию только тех управленческих функций органов, которые не в возможности осуществить низшие за организационно-правовым статусом.

Использования системно-функционального аспекта системного подхода призванное обеспечить надлежащее юридическое оформление управленческих функций органов государственной власти и органов местного самоуправления и соответствующее их закрепление в компетенционных актах этих органов. В свою очередь, это будет оказывать содействие усовершенствованию правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления и улучшению их управленческой деятельности, поскольку, правовое закрепление (согласования по вертикалу и горизонтали) управленческих функций органов в их компетенции дает возможность конкретизировать содержание управленческих влияний разных органов с учетом характера их взаимосвязей с объектами управления и другими органами.

Системно-функциональный аспект системного подхода дает возможность раскрыть и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснования типичных моделей реализации управленческих функций для разных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь, какими бы специфическими не были объекты управления или их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управленческих влияниях, которому может отвечать и набор управленческих функций органов государственной власти или органов местного самоуправления. Правильно подобранная комбинация управленческих функций указанных органов, обусловленная целями управления, значительно оказывает содействие повышению результативности и эффективности государственного управления.

Переход Украины к правовому демократическому государству, становления в ней социальное ориентированной рыночной экономики требует постоянного внимания к корректированию функциональной структуры государственного управления.

Лекция №3: «Организационная структура государственного управления»

Понятие и сущность организационной структуры государственного управления

Формы правления и формы государственного устройства

Типы организационных структур государственного eправления

1. Понятие и сущность организационной структуры государственного управления.

Организационная структура государственного управления — это компонент системы государственного управления, обусловлен ее общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием, которое объединяет в себе определенную совокупность государственных организаций, их персонал, материальные и информационные ресурсы, выделяемые и расходуемые обществом на формирование и реализацию государственно-управленческих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления.

Государственные органы, характеризующихся одинаковым организационно-правовым статусом и однородностью осуществляемых управленческих функций обозначают понятием звено государственно-управленческой системы (министерства, другие центральные органы исполнительной власти, местных государственных администрациях и т.д.).

Системным элементом организационной структуры выступает орган государственной власти, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий. Он является единичной структурой власти, формально созданной государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. В государстве, в котором установлен конституционный разделение властей по горизонтали и вертикали, организационная структура государственного управления вступает определенной конфигурации.

Следующим элементом, формирующим организационную структуру являются организационные связи между субъектами управления. Можно выделить три вида связей в организационной структуре государственного управления:

• субординационные (упорядочение сверху вниз, от управляющего к управляемому);

• реординационные (снизу вверх, от управляемого к управляющему);

• координационные (упорядочения на одном уровне, между двумя и более субъектами, не исключает того, что в общем они могут находиться на разных уровнях в иерархически организованной системе управления).

Субординационные связи в организационной структуре государственного управления могут предусматривать:

• исключительную компетенцию высшего за организационно-правовым статусом органа относительно органа, низшего по статусу;

• непосредственное и прямое линейное подчинение;

• функциональное или методическое подчинение;

• право утверждения проекта решения;

Реординационные связи предусматривают:

• определенную самостоятельность низшего за организационно-правовым статусом органа (из определенного круга вопросов орган принимает решение без их предварительного согласования с вышестоящим по организационно-правовым статусом органом, а последний вправе отменять или приостанавливать эти решения);

• право законодательной, а также нормотворческой инициативы;

• право планово-бюджетной инициативы;

• право структурно-штатной инициативы;

• право представления для назначения на должность;

• право органа, низшего за организационно-правовым статусом участвовать в подготовке решений органа высшего за статусом;

• право органа, низшего за организационно-правовым статусом на консультативное согласование с ним подготовленного вышестоящим органом проекта решения;

• право и обязанность не выполнять незаконный, особенно преступный приказ.

Координационные связи базируются на взаимной заинтересованности разных органов государственной власти (и органов местного самоуправления) в согласовании своих управленческих воздействий или на один и тот же объект, или на различные объекты и могут предусматривать:

• создание и функционирование специальных координационных органов управления;

• проведение координационных совещаний;

• регулярный обмен информацией, прежде всего плановой и учетной;

• принятие одновременных совместных решений.

Порядок ответственности органов, которые имеют между собой координационные связи (или вообще элементов механизма государства и элементов государственного аппарата), может быть предусмотрен как нормативными решениями высших за организационно-правовым статусом органов, так и общим решением.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти) представляет собой отдельный, относительно самостоятельный элемент организационной системы, созданной государством для осуществления его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия государства, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги под непосредственным контролем и управлением государства.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления отличается тем, что:

— выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых социальных целей;

— является системно-организованным, в этом качестве ему свойственны черты любой социальной системы, прежде всего корреляции в структуре, функциях, деятельности;

— имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в тон или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, контроль;

— обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;

— занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служит известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистему органов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего, определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами:

— в состав подсистемы входят государственные органы, компетенция которых сформулирована по какому-либо одному ведущему признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория);

— между органами, входящими в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

— каждая подсистема государственных органов внутренне организована (имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром — высшим органом в данной подсистеме;

— органы и взаимосвязи определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого;

— подсистема государственных органов (и входящие в ее состав компоненты) имеют особые, только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта Федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. Это обеспечивается взаимосвязями ее компонентов, благодаря чему достигается целостность подсистем и их объединение в организационную структуру.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми объектами. Основная проблема необходимого здесь системного подхода заключается не столько в учете всего многообразия (т.е. всей совокупности) связей, существующих в организационной структуре государственного управления, сколько в анализе и построении систематизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе.

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного воздействия. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» все общество вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самом верхнем уровне власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам).

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Имеют место разные подходы к оценке организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими — по горизонтали — исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения прямого организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении.

С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, проявляется их взаимозависимость через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов.

Во-вторых, представительные органы ощутимо влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом направляют деятельность исполнительных органов.

В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей — значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Этим ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимоподдержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.

Нет единой точки зрения и в вопросе о соотношении судебной системы и организационной структуры государственного управления. Абсолютизация принципа разделения властей приводит многих к суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. На первый взгляд, это вроде все правильно, если забыть, что суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленческим решениям.

Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации, весьма обширен объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Не замечать широкого влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управленческие процессы вряд ли целесообразно.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования

Организационная структура (механизм) государственного управления — органически единая и постоянно действующая на профессиональной основе система государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц и властных структур местного самоуправления, с помощью которых государство реализует свои полномочия по управлению делами общества. Это структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя великое множество различных элементов — государственные органы, государственную службу и ее персонал, государственные фонды, учреждения и корпорации, связи и отношения между ними. Главное, чтобы этот механизм, как говорит В.В.Путин, был «эффективным, компактным, работающим», обеспечивающим целенаправленное государственное воздействие на все основные сферы жизнедеятельности общества.

Механизм демократического государственного управления функционирует на основе принципов законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; разделения власти; федерализма; гласности; профессионализма; гуманизма и нравственности. В Российской Федерации перечисленные принципы закреплены конституционно и это во многом определяют признаки этого механизма:

1. Целостность и организационная упорядоченность. Механизм государственного управления — это целостная, функционально и во многом иерархически упорядоченная система государственных органов организаций, предприятий и учреждений, которая обеспечивается единством государственной власти, единым правовым полем и едиными принципами организации и деятельности всех входящих в нее структур, едиными задачами и стратегическими целями;

2. Наличие властных полномочий. Каждый структурный элемент механизма государственного управления наделен соответствующими властно-управленческими и/или исполнительскими полномочиями по решению отнесенных к его компетенции вопросов;

3. Базовая структурная составляющая механизма государственного управления — государственный орган. Создаются они и функционируют в установленном законом порядке, наделены соответствующими полномочиями осуществлять функции государства, обладают правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. Государственные органы тесно связаны между собой на началах субординации, координации и разделения власти в рамках механизма «сдержек и противовесов»;

4. Наличие ресурсов, средств и орудий обеспечения, необходимых для эффективной управленческой деятельности, прежде всего, материально-финансовой базы из средств государственного бюджета.

Конкретные очертания механизма государственного управления зависят от многих факторов, прежде всего от а) стратегических интересов общества, целей и задач государства, ценностной направленности его внутренней и внешней политики; б) уровня экономического развития и финансовой мощи страны; в) формы государства, характера политического режима и сложившегося стиля управления; г) интеллектуально-кадрового, этнокультурного и духовного потенциала народа; д) внешней среды. Если государство ставит своей целью проведение агрессивных захватнических войн, расширение своей территории, то организация государственного механизма управления приобретает авторитарный, подчас тоталитарный характер. И наоборот, демократический политико-правовой механизм необходим лишь тому государству, которое ориентируется на мирное существование с другими государствами, социальное процветание и правовую защиту граждан, на эффективную экономику и политическую самостоятельность.

Многое определяется и чисто субъективными факторами: кадровым потенциалом государственного аппарата и его мотивацией; научно-информационными и другими возможностями, способными адекватно удовлетворять управленческие потребности; стилем управления.

Между сущностными характеристиками государства и внешним организационным их проявлением, между управленческими функциями государства и механизмом их реализации существует прямая и неразрывная связь. Это объективная закономерность. Учет этой закономерности — залог построения эффективного механизма государственного управления. Недопустимо сначала создавать организационные структуры, а затем под них придумывать функции. Еще опаснее создавать структуры под нужных людей.

Механизм государственного управления — это системно упорядоченное органическое единство властных органов и обеспечивающих их организаций. Наиболее важными элементами его организационной структуры являются: структуры президентской вертикали; подсистема органов законодательной и представительной власти; подсистема органов исполнительной ветви власти; судебная система и прокурорский надзор; государственная и муниципальная службы, другие подсистемы — нормативно-правовая, коммуникационная, материально-финансового обеспечения и др. Каждая подсистема внутренне организована, имеет свою собственную конфигурацию, по-своему взаимодействует с другими структурными элементами механизма управления.

Остановимся более конкретно на каждой из этих подсистем.

Подсистема органов, организаций и учреждений президентской вертикали государственного управления — Президент Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство); полномочные представители Президента Российской Федерации в семи федеральных округах, Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, ее подведомственные учреждения, другие структуры. Опираясь на разветвленную и достаточно мощную систему подведомственных структур, Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику государства, координирует и обеспечивает согласованное взаимодействие различных ветвей и уровней власти внутри страны и на международной арене. Он же формирует и направляет деятельность Правительства РФ, издает указы и постановления, выступает с ежегодными посланиями о положении в стране, контролирует ход реализации президентских решений и программ, реализует свое право законодательной инициативы.

Подсистема органов законодательной (представительной) власти — Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; счетные палаты. Указанные органы принимают законы, утверждают и контролируют исполнение соответствующих бюджетов, в рамках своих полномочий решают задачи формирования политического пространства государственного управления, осуществляют контроль деятельности исполнительной власти.

Подсистема федеральных структур исполнительной власти — «несущий стержень» организационной структуры государственного управления. По состоянию на 1 октября 2007 года это:

а) Правительство Российской Федерации, в состав которого входят Председатель Правительства, пять его заместителей и федеральные министры. В ранге заместителей Председателя выступают Руководитель Аппарата Правительства и Министр финансов. Правительству непосредственно подчинено одиннадцать федеральных министерств, два государственных комитета, десять федеральных служб и пять федеральных агентств. Среди них:

— федеральные министерства — здравоохранения и социального развития; культуры и массовых коммуникаций; образования и науки; природных ресурсов; промышленности и энергетики; регионального развития; сельского хозяйства; транспорта; информационных технологий и связи; финансов; экономического развития и торговли;

— государственные комитеты — по делам молодежи; по рыболовству;

— федеральные службы — антимонопольная; аэронавигационная; государственной статистики; таможенная; по тарифам; по финансовому мониторингу; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; по финансовым рынкам; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия;

— федеральные агентства — космическое; по атомной энергии; по туризму; по физической культуре и спорту; по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Осуществляя государственно-управленческие функции, правительство тесно взаимодействует с Центральным банком Российской Федерации и контролирует его деятельность, Сбербанком-РФ, Банком ВТБ, Федеральным агентством по страхованию вкладов, такими негосударственными организациями, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости; Институтом сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой Академией при Правительстве Российской Федерации и другими учреждениями;

б) федеральные министерства, а также находящиеся в их ведении федеральные службы и федеральные агентства:

— Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Фе

деральное медико-биологическое агентство; Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи;

— Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации: Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

— Министерство образования и науки Российской Федерации: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию;

— Министерство природных ресурсов Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию;

— Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по энергетике;

— Министерство регионального развития Российской Федерации: Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

— Министерство сельского хозяйства Российской Федерации: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

— Министерство транспорта Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство геодезии и картографии;

— Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации: Федеральное агентство по информационным технологиям; Федеральное агентство связи;

— Министерство финансов Российской Федерации: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба);

— Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

В ведении и под контролем федеральных министерств находится, таким образом, 12 федеральных служб и 25 агентств. Указанные государственные органы курируют целый ряд НИИ, вузов, унитарных предприятий, фондов;

в) система органов исполнительной власти так называемого «силового блока» в лице федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации:

— Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная миграционная служба;

— Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— Министерство иностранных дел Российской Федерации;

— Министерство обороны Российской Федерации: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, Федеральное агентство специального строительства;

— Министерство юстиции Российской Федерации: Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

К этому блоку в статусе федеральных служб относятся также Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Федеральная служба охраны Российской Федерации.

Есть еще и два федеральных агентства — Главное управление специальных программ Президента и Управление делами Президента Российской Федерации.

Таким образом, президентское руководство распространяется на пять министерств, 12 федеральных служб и четыре агентства. Указанные структуры учреждаются, их полномочия, основные направления деятельности определяются и регулируются указами Президента. Главное состоит в том, что они обеспечивают реализацию конституционно-установленных функций и полномочий главы государства как гаранта государственного суверенитета, безопасности и стабильности общества, прав и свобод граждан.

Естественно, что к механизму государственного управления относится множество различных бюджетных и внебюджетных учреждений и предприятий, которые органически вмонтированы в механизм осуществления государственных функций, являются его важнейшими обеспечивающими звеньями. Примером могут служить военные и специальные НИИ и ВУЗы, компании «Рособоронэкспорт» и «Военностраховая компания», Аэротранспортное предприятие «Россия» и др.;

г) система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — президенты республик, администрации краев, областей, автономных областей, которые обеспечивают осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для осуществления своей компетенции администрации утверждают схемы управления своими территориями. В Республике Алтай, например, создана следующая система государственного управления. В ведении Главы Республики (одновременно он возглавляет и правительство Республики) находятся Министерство внутренних дел, Министерство по делам ГО и ЧС, Агентство информационной и национальной политики, единый аппарат главы Республики и ее правительства.

Далее идут республиканские министерства, находящиеся в ведении правительства Республики, а также республиканские службы и республиканские агентства, подведомственные республиканским министерствам:

— Министерство социальной политики, Агентство по здравоохранению, Агентство но образованию, науке и молодежной политике. Агентство по труду и социальной защите населения, Агентство по физической культуре, спорту, Агентство но делам архивов;

— Министерство сельского хозяйства, Агентство по сельскому хозяйству, Служба ветеринарии, Служба по контролю за использованием сельскохозяйственных земель и охотничьему хозяйству, Агентстве по природопользованию и охране окружающей среды;

— Министерство строительства и транспорта, Служба по государственному строительному надзору, Агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Агентство по транспорту и управлению автомобильными дорогами;

— Министерство финансов и налоговой политики, Служба по финансовому надзору;

— Министерство экономики и промышленности, Агентство по управлению государственным имуществом, Служба по лицензированию, Агентство по туризму.

— Республиканские агентства, находящиеся в ведении правительства Республики — Служба по тарифам, Агентство государственных закупок, Постоянное представительство Республики Алтай в Москве.

По состоянию на 1 января 2005 года в республике, таким образом, функционировало правительство, семь министерств, семь служб и 14 агентств. В них было занято более 400 ответственных работников, в том числе 350, занимающих должности государственной гражданской службы. При формировании этой структуры были ликвидированы многие избыточные и дублирующие функции, более четко разграничены нормотворческие, правоприменительные, контрольно-надзорные и сервисные полномочия органов управления, выстроены более действенные иерархические зависимости между ними;

д) исполнительные структуры системы местного самоуправления — глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименования указанных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В состав государственных органов они не входят.

Подсистема органов исполнительной власти представляет собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата. Здесь сосредоточена практически вся управленческая информация государственной важности, занят огромный отряд специалистов-управленцев, сконцентрирована большая часть бюджетных финансовых ресурсов и важнейшие средства государственного принуждения. Ее силами во взаимодействии с соответствующими институтами гражданского общества реализуются принятые законы, проводится в жизнь политический курс президента страны, осуществляются исполнительно-распорядительные и правоохранительные функции.

Система органов судебной власти, призванных осуществлять толкование действующего законодательства, судебный надзор и, главное, правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей, осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие государственные органы и должностные лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Для государственного управления определяющее значение имеют также принципы правосудия: осуществление правосудия только судами; самостоятельность судов и независимость судей, народных и арбитражных заседателей, их подчинение только закону; лица, виновные в оказании незаконного воздействия на суд, несут юридическую ответственность; все дела в судах рассматриваются в режиме гласности, открытости, состязательности и равноправия сторон. Действуют также принципы равенства всех перед законом и судом независимо от социального, имущественного и должностного положения, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности, места жительства, места рождения, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям; обязательности судебных решений для всех без исключения органов власти и должностных лиц.

Не менее значимое место в системе государственного управления занимает и прокурорский надзор.

Система государственной и муниципальной службы — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, их государственных и муниципальных органов, должностных лиц, замещающих государственные и муниципальные должности федерального, регионального и местного уровней. В этой системе занято более 1 млн 400 тыс. государственных и муниципальных служащих — специально подготовленных и на конкурсной основе отобранных специалистов, которые обеспечивают реализацию полномочий государства, проведение внутренней и внешней политики Президента РФ.

Государственные организации — учреждения, обладающие юридической самостоятельностью и исполняющие определенные государственно значимые функции. Это государственные банки, венчурные фонды, подведомственные госорганам научно-исследовательские институты, государственные библиотеки, государственные высшие учебные заведения, государственные унитарные предприятия, государственные внебюджетные фонды и т.д. Указанные организации не обладают властными полномочиями, но в системе государственного управления играют огромную роль, прежде всего исполнительского и обеспечивающего характера.

Базовым элементом механизма государственного управления, как уже указывалось, является государственный орган — относительно самостоятельное структурно обособленное звено государства, наделенное властными полномочиями, необходимыми для реализации целей, задач и функций государственного управления.

В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа: статусные, функциональные; социологические, юридические, организационные. Комплексно и наиболее точно государственный орган как элемент механизма государственного управления характеризуется следующими признаками:

создается по воле государства в соответствии с конституцией и законодательством страны. Причем создается на основе соответствующего нормативного акта, что придает ему официальный легитимный характер;

обладает государственно-властными полномочиями, включая регулятивные, координационные, охранительные и иные функции управленческого характера в определенной отрасли или регионе. Обладает правом издавать общеобязательные правовые и организационные акты. Действует строго в рамках установленного законом порядка;

статус и полномочия определяются специальными нормативно-правовыми актами (указ, положение, устав, регламент) об органе, в котором определены его место и роль (функции и задачи) в государственном аппарате управления, пределы полномочий и возможностей;

наличие собственной организационной структуры, кадрового состава, материально-финансовых ресурсов из средств государственного бюджета.

Указанные признаки отличают госорганы от государственных учреждений и предприятий.

А теперь проведем классификацию государственных органов, причем сразу оговоримся, что единой системы государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет и быть не может. В каждой стране, каждой правовой системе, в каждый исторический момент она своя. Все зависит от целей, задач и интересов, которые реализует государство, чьи интересы выражает и какими средствами их защищает:

по уровню полномочий и территориальному масштабу компетенции государственные органы Российской Федерации делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации и органы местного самоуправления;

по соподчиненности — вышестоящие и нижестоящие;

по способу образования — назначаемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

по составу и порядку решения вопросов компетенции — органы коллегиального управления и органы единоличного управления;

по содержанию компетенции органы бывают обшей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

по срокам полномочий — постоянные и временные;

по ветвям власти делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Правила внутренней жизни, формы и методы функционирования государственных органов нормативно закрепляются в соответствующих положениях и регламентах, регулирующих их внутреннюю организацию, пошаговый порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Разрабатываются такого рода документы на основе «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и «Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», Методических рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 года по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

В регламентах внутренней организации подробно прописаны структура, принципы и порядок формирования штатного расписания государственного органа, его функции и стандарты предоставляемых государственных услуг; система планирования работы и перечень показателей деятельности в разрезе каждого подразделения; технологии подготовки финансовых планов для рассмотрения в Правительстве РФ; порядок создания координационных, совещательных и межведомственных комиссий; порядок заключения контрактов и договоров; формы подготовки, согласования, принятия и контроля исполнения управленческих решений; порядок рассмотрения парламентских запросов и депутатских обращений, писем и заявлений граждан; основы взаимоотношений с парламентом России, подведомственными организациями, судебными и другими государственными органами; правила организации деятельности территориальных органов.

В регламентах исполнения государственных функций представлены сроки и последовательность действий и/или принятия решений федеральным органом, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственными обращениями граждан и организаций.

В регламентах предоставления государственных услуг определяются сроки и последовательность действий и/или принятия решений государственным органом управления, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *