Субъекты государственного управления

Субъект государственного управления

Понятие субъекта в теории государственного управления не­однозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной фун­кции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в реализации функций управления.

Субъект государственного управления — это органы госу­дарственной власти, наделенные законными полномочи­ями осуществлять власть и непосредственное управление обще­ственными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и зако­на, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления представлены общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических про­грамм, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления — институты политического руко­водства и административного управления, различающиеся по многим основаниям.

1. По видам государственной власти. Это субъекты законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них вы­полняет определенную функцию в системе управления. Разработ­ка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе государственного управления. За­кон — инструмент государственной власти и формальный регу­лятор общественной деятельности и взаимоотношений членов об­щества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает власт­ную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять плани­рование конкретных, общественно значимых видов деятельнос­ти, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосу­дарственных органов политического руководства и администра­тивного управления хозяйственной деятельностью, народным об­разованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

2. По уровням организации власти и управления — это цен­тральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полно­мочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отно­шении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3. По сферам деятельности — это субъекты трех указанных уровней, осуществляющие управление политическими отношени­ями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, сред­ствами массовой информации, военной деятельностью, междуна­родными делами и др.

4. По характеру, целям и средствам воздействия на управ­ляемых. политическое руководство, административно-государ­ственное, экономическое и другие виды управления.

5. По характеру институционализации. формально инсти­туционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых зак­репляется практическим опытом, традицией, идеологически фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуе­мые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

6. По составу. субъекты коллективные (например, органы за­конодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

Деятельность субъектов государственного управления характе­ризуется рядом формальных признаков:

а) регламентируется за­коном, осуществляется официально разрешенными методами;

б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности) является специализированной, соответствующей характеру выпол­няемых функций;

в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.

Субъект должностных функций — это лица, замещающие го­сударственную должность государственной службы, а также по­литические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государ­ства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений.

Например, разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ. Должностные лица, с одной сторо­ны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой — выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия — часть полномочий государствен­ного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности кол­лективного органа.

Субъект политики — тот, кто является источником государ­ственной власти и непосредственно или через представителей (орга­ны законодательной государственной власти и местного самоуп­равления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении го­сударством и обществом. Это народ, составляющие его боль­шие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудо­вые коллективы, общественно-политические организации (партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важ­нейшим политическим вопросам

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуаль­ный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обре­тает совокупность качеств, называемых профессиональными. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практи­ки государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управ­ленческий государственный опыт.

Эффективный субъект государственного управ­ления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притяга­тельностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание уп­равляемыми его цели и программы.

Интенсивность формирования отмеченных качеств субъекта государственного управления, равно как и его деловая актив­ность, детерминируется комплексом стимулов, официально при­знанных и общественных.

Таким образом, субъект государственного управле­ния образует собой сложную иерархическую систему, в которой од­ни государственные органы и должностные лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими). Бесспорно, есть «внутрен­нее» управление в субъекте государственного управления, но оно сводится к совершенствованию управленческих отношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленческой деятельно­сти, к рационализации и повышению эффективности управляющих воздействий.

Субъекты и объекты государственного управления

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.

Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом. Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного управления и каждый из них – те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального (или субъекта федерации) органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.

Институт экономики и права Ивана Кушнира

2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления

В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение и свойства объекта. Управление направлено на достижение определенного результата. В этой связи уместно будет отметить о реальности цели и результативности управления. Поскольку не всякий объект может быть предметом управления человека. Применять управленческие меры к ненадлежащему объекту бесполезно. Вместе с тем, не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает желаемый результат, а в некоторых случаях приводит к совершенно противоположным последствиям.

Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект — объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Воздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным.

Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса.

Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.

Каждому виду управления соответствует определенный субъект и объект.

Субъектуправления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.

Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п.

Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами органов местного самоуправления. Субъекты управления в рассматриваемом контексте обладает рядом общих признаков:

любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности;

каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;

субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;

каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.

С учетом сказанного государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная профессиональная деятельность людей по целенаправленному на правовой основе использованию публичной власти.

Но субъектом управления являются не только специальные органы управления и должностные государства и муниципального образования. На основе взаимовлияния объект-субъект можно сделать вывод о том, что сам объект управления при определенных условиях становится субъектом управления. Это в первую очередь относится к социальным общностям. Такой вывод позволяют выделить следующие проявления жизнедеятельности социальных общностей:

основанное на конституционных положениях непосредственное волеизъявление людей (общностей) для установления государственных структур, систем управления (всеобщие выборы, референдум сельский сход и т.п.);

интересы и воля социальных общностей является основополагающими в деятельности всех звеньев управления. Демократическое правовое государство отражает волю и интересы народа;

социальные общности активно участвуют в обсуждении политических решений, законопроектов;

общественное мнение оказывает ощутимое влияние на деятельность системы управления и ее звенья (пр. — средства массовой информации).

Объектуправления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение.

Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. При этом надо сделать определенную оговорку, так как они становятся объектами управления, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми. Их преобразование, видоизменение служат средством удовлетворения общественных потребностей.

Свойства объектов управления

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства:

a) самоактивность управляемых объектов – способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации.

b) целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты.

c) адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия.

d)самоуправляемость — способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия.

e)объективизм — зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни.

Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства.

Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др.

Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.

2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.

3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);

по форме собственности объектов (например. местные, республиканские, федеральные и др.);

Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно.

Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой.

Отдельно можно выделить объекты, не оформленные в организационном отношении, такие как социальные общности: народ, нации и народности, слои, коллективы и личность. Особым объектом управления является гражданин, который находится внутри каждого отношения «субъект-объект» с обеих сторон.

Усиливающееся взаимодействие внутренней и внешней политики, широкий круг лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности, позволяет считать международную сферу своего рода внешним объектом управления. Это связано в частности и с тем, что государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этом вопросе путем издания законов и иных нормативных актов. Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений. Расширяются международные экономические и культурные связи отдельных районов и городов.

Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления).

Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям, как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности, и выбор средств и способов.

Рассмотрение природы и видов систем управления в обществе, входящих в них субъектов и объектов управления дает возможность уяснить их взаимодействие, которое является движущей силой самого управления. Отношения субъектов и объектов имеют несколько аспектов, среди которых:

социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.

Субъекты и объекты государственного управления

Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства.

Государство выражает общие для всех интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей.

Государство осуществляет национальные интересы. Через структуру государства закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законодательную деятельность и принуждение на осуществление всеобщей воли.

Государство решает проблемы, связанные с выявлением всеобщей воли.

Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь.

Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами.

Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям:

— по ветвям власти;

— по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни;

— по сферам деятельности;

— по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.;

— по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.;

— по составу: индивидуальные, коллегиальные.

Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления.

Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор».

а) самоактивны . т.е. способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин;

б) обладают целенаправленностью . т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели в своей деятельности, и, с другой стороны, влиять на формирование этих целей;

в) адаптивны – они способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства;

д) зависимы от объективных условий общественной жизнедеятельности.

Степень развитости указанных свойств определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление.

Классификация объектов управления по уровням .

Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли).

Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности).

Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений).

По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенные по сферам общества. Это объекты экономической, социальной, духовной, политической систем.

Виды целей государственного управления

По источнику возникновения и содержания основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

общественно-политические . охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные . отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, на взаимоотношения ее элементов, на состояние и уровень социальной жизни людей;

духовные . связанные в одном аспекте с восприятием духовных ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом – с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и иных целей;

экономические . характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

производственные . состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванных целям и способствуют их осуществлению;

организационные . направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления – построение соответствующих функциональных и организационных структур;

деятельностно-праксеологические . предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

информационные . ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

разъяснительные . требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Система государственной службы

В Российской Федерации

Во многих странах (в том числе и в России) для создания государственной службы были взяты следующие основания:

1. Признание демократии в качестве целесообразной и социально приемлемой формы организации и функционирования государственной власти. Объективно возникающие при этом противоречия между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти разрешает государственная служба.

2. Формирование правового государства, в котором системообразующим фактором общественной жизнедеятельности становится закон. Обеспечение качества закона и его реального исполнения возлагается на государственную службу.

3. Возрастание значения и ответственности государственного управления в деле практического освоения интеграционных зависимостей современного общества. Реализация этой роли возможна только при развитой государственной службе.

Кроме того, государственная служба исходит и из других оснований: из актуальности национальной консолидации; необходимости стабилизации и укрепления гражданского общества; роли государственной политики в экономическом развитии и т.п. Многое однозначно говорит в пользу государственной службы как социально-правового института.

Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах(статья 2 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

Государственная служба Российской Федерации олицетворяет собой единство двух групп элементов:

1. Система правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти.

2. Совокупность людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате.

Следует различать виды государственной службы. Это деление обусловлено федеративным устройством России, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности. В соответствии с принципом федерализма различают:

— федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации);

— государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении (п.3 ст.2 Закона «Об основах государственной службы»).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов.

Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б» и «В».

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и законодательными актами ее субъектов.

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для непосредственного обеспечения исполнений полномочий лицами, замещающими государственные должности категории «А».

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Согласно действующему законодательству, государственная служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом.

Управленческая деятельность является особым видом властных отношений. Она обеспечивает связь между субъектом и объектом власти. Государственные служащие являются людьми, профессионально занятыми управлением.

В литературе встречаются три подхода к определению места и роли государственной службы в системе управления:

— часть механизма государственного управления;

— институт государственного управления;

— обеспечение и исполнение управленческих полномочий государственных органов.

Принципиальное значение имеет рассмотрение государственного управления как основной функции государственной службы.

Такая постановка вопроса позволяет выявить действительное место государственной службы в системе управления государственными делами. Чем больше содержание, стиль и методы государственной службы проникнуты управлением, тем выше роль этой службы в системе государственного управления.

Нередко смешивают государственное управление и государственную службу, ставят между ними знак равенства. На самом деле это разные, хотя и близкие понятия.

Как известно, управление означает сознательное упорядочение взаимодействия и взаимосвязей людей в процессе жизнедеятельности общества. Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, т.е. иной уровень управления. Следует разграничить понимание государственного управления в широком и узком смысле слова.

В широком смысле государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности категории «А» (далее — политиков). Сущность их действий – осуществление главным образом стратегического управления. Основным в деятельности политиков является выражение интересов определенных слоев общества в целом.

Государственное управление в узкомсмысле слова означает осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В данном аспекте государственная служба выполняет роль механизма и технологии государственного управления. В XX в. прорыв в управлении государствами сделан, прежде всего, на уровне технологий, путем всемирного укрепления государственной службы.

Таким образом, государственное управление является функцией различных ветвей и органов государственной власти. Но если для высших ее органов – Правительства, Федерального собрания, судов – государственное управление – это только одна из многочисленных социальных функций, то для государственной службы она является основной, ведущей функцией.

Государственные служащие призваны быть профессиональными управленцами. Тогда как от лиц, занимающих должности категории «А» (политики), этого в большинстве случаев не требуется. Государственные служащие должны иметь управленческие знания, умения и навыки, управленческие способности и опыт. Как свидетельствует опыт других стран, такой подход позволяет рационально соединить людей и ресурсы, добиться процветания народов.

Определение сущности государственной деятельности как управленческой деятельности имеет принципиальное значение для понимания ее структуры и содержания.

Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства . Для этого она выполняет определенный комплекс функций. Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

infopedia.su не принадлежат авторские права, размещенных материалов. Все права принадлежать их авторам. В случае нарушения авторского права напишите сюда.

Субъект и объект государственного управления

Прежде всего нужно сформулировать категории субъектов и объекта государственного управления. Это один из важных мето­дологических вопросов анализируемой теории. Его решение — ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государ­ственном управлении и обеспечения демократического характера последнего.

Казалось бы, в этом вопросе нет проблемы: субъектом управ­ления является государство, а объектом — общество. Но что дает нам такое умозаключение? Во-первых, оно некорректно. Как от­мечалось выше, понятие государства в данном контексте требует уточнения: имеется ли в виду государство как политический союз людей или речь идет о государстве как политико-правовом ин­ституте. Только в последнем понимании государство выступает субъектом управления.

Извечен вопрос, поставленный еще древнегреческим филосо­фом Платоном: «Кто должен управлять?». Сторонники народо­властия (демократии) считают, что управлять должен народ. При­верженцы элитарной демократии видят субъектом управления подготовленную для этой деятельности элиту, уполномоченную народом. Защитники авторитарного режима отстаивают право избранных личностей — вождей, лидеров на управление государ­ством и обществом. Теоретик современной либеральной демокра­тии английский философ К. Поппер по существу снимает данный вопрос, считая его незначительным по сравнению с другим воп­росом: «Как осуществляется власть?». Автор обосновывает идею, что управление осуществляется безличностно-юридическими офор­мленными политическими институтами [1]. На наш взгляд, важ­ны оба вопроса.

Понятие субъекта в теории государственного управления не­однозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной фун­кции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в реализации функций управления.

Субъект политики — тот, кто является источником государ­ственной власти и непосредственно или через представителей (орга­ны законодательной государственной власти и местного самоуп­равления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении го­сударством и обществом. Это — народ, составляющие его боль­шие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудо­вые коллективы, общественно-политические организации (партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важ­нейшим политическим вопросам. Выборы персоналиев властных структур и референдумы — основные процедуры принятия таких решений.

Субъект государственного управления — это органы госу­дарственной власти, наделенные конституционными полномочи­ями осуществлять власть и непосредственное управление обще­ственными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и зако­на, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления — общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических про­грамм, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления — институты политического руко­водства и административного управления, различающиеся по многим основаниям.

1. По видам государственной власти. Это субъекты законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них вы­полняет определенную функцию в системе управления. Разработ­ка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе государственного управления. За­кон — инструмент государственной власти и формальный регу­лятор общественной деятельности и взаимоотношений членов об­щества между собой и государством. Действенность законов — в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает власт­ную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять плани­рование конкретных, общественно значимых видов деятельнос­ти, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосу­дарственных органов политического руководства и администра­тивного управления хозяйственной деятельностью, народным об­разованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

2. По уровням организации власти и управления — это цен­тральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полно­мочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отно­шении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3. По сферам деятельности — это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношени­ями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, сред­ствами массовой информации, военной деятельностью, междуна­родными делами и др.

4. По характеру, целям и средствам воздействия на управ­ляемых: политическое руководство, административно-государ­ственное, экономическое и другие виды управления.

5. По характеру институционализации: формально инсти­туционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых зак­репляется практическим опытом, традицией, идеологически фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуе­мые при органах законодательной и исполнительной власти, кон­сультационные и экспертные организации и др.

6. По составу: субъекты коллективные (например, органы за­конодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

Деятельность субъектов государственного управления характе­ризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется за­коном, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности) является специализированной, соответствующей характеру выпол­няемых функций; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил. Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы круп­ного финансово-промышленного капитала, военно-промышленно­го комплекса, криминального капитала, политической элиты. Из­вестно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратеги­ческие посты в системе государственной власти. Российские оли­гархи также нацелены на овладение (официальное или неофици­альное) рычагами государственной власти как средством, которое должно обеспечить в их интересах эффективность государственной власти и ускорение капитализации страны.

Особо следует отметить роль «партии» телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслужива­ющих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, стали не эфемерной, а реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

Субъект должностных функций — это лица, замещающие го­сударственную должность государственной службы, а также по­литические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государ­ства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ. Должностные лица, с одной сторо­ны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой — выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия — часть полномочий государствен­ного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности кол­лективного органа.

Охарактеризованные различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны: их роли в системе государственной власти и уп­равления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпада­ют. Тем не менее в большей части они специфичны, что необхо­димо учитывать при анализе их взаимодействия. Государствен­ные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов поли­тики — народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные аппараты эф­фективно работают, пока постоянно следят за тем. как восприни­мается их деятельность массами, насколько ожидания и установ­ки управляемых совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управ­ленческих решений рациональные предложения масс. В свою оче­редь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномо­чий, которые определены ему государственным органом, а с дру­гой — служение интересам общества, государства. Реальное осу­ществление этих требований в их сочетании — непростая про­блема. Не всегда и не всякому удается ее решить. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоратив­ного интереса управленческой организации, поставленного выше общего интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

Другая крайность — сведение субъекта государственного уп­равления к принимающему решения массовому субъекту полити­ки, отождествление первого со вторым. В тактом случае теряется относительная самостоятельность государственного субъекта, су­веренность его действий, а стало быть, ответственность перед го­сударством и народом. Конформистская безответственность — характерная черта коллективного субъекта, принимающего ре­шения, но вместе с миллионами других граждан: рабочих, крес­тьян, учителей, врачей, научных сотрудников, лаборантов и т.д.

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуаль­ный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обре­тает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практи­ки государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управ­ленческий государственный опыт. В совокупности все перечис­ленные качества являются профессиональными (в широком смысле этого понятия).

Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интере­сов и целей, определяющих направленность и содержание управ­ленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы деятельность была рацио­нальной, она должна быть обеспечена в правовом плане, соответ­ствовать нормам, установленным законом. Правовая культура субъекта управления — необходимый аспект его подготовленнос­ти к профессиональной деятельности. Для российского чиновни­чества это означает требование сформировать в себе принципи­ально новое отношение к закону, преодолев историческую тради­цию правового нигилизма. Бессмысленно говорить о научной обо­снованности государственного управления без овладения кадрами государственной службы современными знаниями его теории и практики и умения эти знания применять в своей деятельности. Эмпирический опыт и здравый рассудок при всей их полезности могут быть основой только традиционного типа управления, но не рационального. Эффективный субъект государственного управ­ления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притяга­тельностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание уп­равляемыми его цели и программы.

Интенсивность формирования отмеченных качеств субъекта государственного управления, равно как и его деловая актив­ность, детерминируется комплексом стимулов, официально при­знанных и общественных.

М. Вебер считал стимулами действия государственного аппа­рата материальный интерес и социальный почет. Думается, что мотивационная основа деятельности российских управленцев-го­сударственников, личностей, которым народ поручил вести государственный корабль по конфликтному социальному океану к берегам безопасности и благополучия, гораздо богаче, чем пред­ставлял ее немецкий социолог-классик. В идеале она не может не включать общественный интерес, соединенный с личным, много­образные политико-социальные мотивы гражданской активнос­ти, присущие рядовым и элитным слоям населения.

Объект государственного управления — проблема, также тре­бующая серьезного осмысления. Один из главных дискуссионных вопросов — это вопрос о границах объекта. Иначе говоря, о том, как широко простирается управляющее воздействие государства на общество, где проходит граница политического пространства, отделяющая его от социального, и есть ли она вообще? С пози­ции классического либерализма, рассмотренной нами выше, та­кая граница есть. И она отчерчивает государственно-политичес­кую сферу от социальной, экономической, культурологической,
духовной сфер, от совокупности неполитических, негосударствен­ных объединений граждан. С развитием демократии, утверждают либералы, негосударственная сфера общества расширяется и со­кращается пространство прямого воздействия государства на жизнедеятельность людей. Парадигма общество — политическое государство — одна из противоположных методологий, объясня­ющих взаимоотношение современного государства и общества. Уже говорилось, что неолиберальная концепция была положена в ос­нову новой политической системы России. К сожалению, без со­ответствующего ее критического осмысления применительно к условиям нашей страны.

Таким образом, с точки зрения классической методологии ли­берализма, объект государственного управления ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни.

Другая линия развития понимания объекта воздействия госу­дарства на общество — концепция этатизма, т.е. огосударствле­ния всех сторон жизни. В завершенном виде она была реализова­на в тоталитаристских режимах. Тотальный — всеобщий охват социума государственным контролем; примат политической и ад­министративной деятельности над всеми сферами жизнедеятель­ности общества; поглощение гражданского общества как саморе­гулирующейся системы субъектом государственного управления; искусственное снятие проблемы соотношения государства и об­щества — такова суть этатизма.

Современное развитие политической мысли и практики на­стойчиво выдвигает идею возрастания регулирующего и управля­ющего воздействия государства на общезначимые функции соци­альных субъектов, включая экономическую и социокультурную. Но в России эта идея достаточно отчетливо проявилась после известного августовского (1998 г.) экономического кризиса. Она в известной мере естественна для нашей страны, где государство всегда доминировало над обществом, а общество в свою очередь жестко не противостояло государству.

Представляется некорректной позиция некоторых теоретиков, согласно которой противоречие между государством и обществом в России извечно является чуть ли не абсолютной противополож­ностью. Так, М. Бородкин пишет: «В России народ и государство всегда противоположны друг другу. Государство преследовало, требовало, контролировало, отбирало, сажало в тюрьмы и конц­лагеря, расстреливало, запрещало и т.п. Оно производило дей­ствия, направленные против большинства народа. Дело народа было спасаться от него, обманывать, сопротивляться, красть и т.д. Поэтому, когда мы говорим «государство», то под этим тер­мином понимаем иной феномен, чем тот, который имеет в виду, ощущает средний современный европеец или американец. В нас живет образ государства как машины властвования, отдельной и независимой от людей [2].

Известно, что Т. Гоббс списал образ государства, которое он уподобляет мифическому чудовищу Левиафану, не с российского, а с европейского реального феномена. Первыми в истории вышли на кровавую борьбу с государством парижские рабочие, а не рос­сийские, С другой стороны, российский народ, объединившийся в единый политический союз, защищал страну и свое государство в Отечественную войну 1812 г. и в Великую Отечественную войну 1941-1945 гг.

Объективный подход к проблеме «политическое государство — общество» не позволяет прочертить какую-то линию, жестко разделяющую деятельность институтов государства и функцио­нирование общества. Организационно-управленческое воздействие первых проникает во все структурные элементы социума, не ох­ватывая между тем каждый из них полностью. Оно регулирует лишь определенные стороны, хотя и имеющие значимость с точ­ки зрения всеобщих интересов, т.е. государственных. Сфера этих интересов определяется самим государством, прежде всего гос­подствующими классами. Последние всегда стремятся предста­вить свой интерес в качестве общего. Однако государство не может игнорировать и то, в чем заинтересовано все сообщество или его большинство. Единство значимого для общества в це­лом и для господствующих классов составляет критерий выде­ления объекта государственного управления из социальной сис­темы. В соответствии с этим критерием условная граница между объектом государственного управления и общественными явле­ниями, не включенными в его орбиту, проходит между различ­ными функциями, ролями и сторонами деятельности и взаимо­связей общественных групп, организаций и других социальных агентов, их потребностями и интересами, целями и установка­ми, между внешним взаимодействием организаций социальных субъектов со средой и внутренними механизмами саморегуляции (самоуправления).

Следует подчеркнуть, что границы объекта государственного управления в различных сферах общественной жизни различ­ны. В экономической сфере они отделяют государственный сек­тор от частного, макроэкономику от экономической деятельнос­ти и экономических отношений, осуществляющихся в отдель­ных коллективах и организациях, где доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом госу­дарственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормаль­ной жизни, а также условия воспроизводству человеческого фак­тора. В сфере культуры, образования и духовной жизни — свои границы управляющего воздействия государственных органов. Здесь речь идет о разработке и реализации соответствующими государственными институтами общих политических концепций и создании систем деятельности в каждой из указанных облас­тей. Например, возможности государственного управления в об­ласти научной деятельности ограничиваются главным образом решением организационных проблем общегосударственного ха­рактера: наука является в современном обществе социальным институтом. Социальный (государственный) заказ как форма управления наукой определяет те или иные направления орга­низации деятельности научных учреждений, но не содержатель­ную (исследовательскую) сторону.

Специфичен объект государственной регуляции народного об­разования. В любой цивилизованной стране государство не ос­тавляет на произвол судьбы сферу народного образования, но и не командует работой каждого педагога и учебного заведения. Эксперимент ухода государства из этой сферы, проделанный ли­беральными демократами в современной России, не улучшил, а скорее ухудшил положение в народном образовании, хотя и со­держал некоторые положительные элементы. Ё.М. Филиппов — министр образования РФ (с сентября 1998 г. по апрель 2004 г.) в своих выступлениях неоднократно отмечал, что по отношению к школе должно быть государственно-общественное регулирова­ние. Роль министерства — действовать не путем административ­ных запретов, что подвергается критике учительскими коллек­тивами, общественностью, а использовать работу федеральных общественных советов по отдельным отраслям знания, способ­ствовать организации научной экспертизы в них программ, учеб­ников, пособий, печатающихся в различных регионах страны. Состыковать учебные программы таким образом, чтобы выпуск­ники разных школ из разных мест России, обучаясь по разным учебникам, имели определенный запас знаний и могли без за­труднений продолжить учебу в высших и средних специальных учебных заведениях.

Специфичен объект государственного регулирования деятель­ности учреждений здравоохранения, литературы и искусства.

Из сказанного следует, что объект государственного управле­ния не менее сложен, чем субъект. Хотя оба понятия относятся к общественной деятельности и отношениям человеческих коллек­тивов и личностей, однако содержание и их структуры различ­ны. Структурными элементами управляемого объекта являются материально-производственная деятельность общественных субъек­тов, связанные с нею общественные отношения, различные обще­ственно значимые виды социальных работ, политической, куль­турологической и других форм деятельности, жизненно важных для существования и развития общества. В отличие от субъекта управления структурные элементы объекта характеризуются вза­имосвязями, детерминируемыми не управляющей системой, а за­кономерностями общественной системы, в частности разделением общественного труда, социально-классовой структурой, объектив­ными потребностями людей, их общими и классовыми интересами, системой ценностей, состоянием общественного сознания, на­конец внешней средой обитания человеческих сообществ.

Понятие «объект управления» не должно вводить в заблуж­дение управляющего субъекта относительно возможностей его социальной активности. Коль скоро речь идет о человеческих коллективах и индивидах, обладающих способностью осознанно относиться к любому (в том числе внешнему) управляющему воздействию, следует принимать во внимание, совокупность фак­торов сознательной активности управляемого объекта, с необхо­димостью проявляющихся в обратной связи с управляющим субъектом: уровня знаний, ценностей, целей, ориентации, моти­ваций и т.д.

Вышеизложенное показывает, сколь методологически важен анализ особенностей объекта государственного управления: по­нимание границ управляющего воздействия на общество; выде­ление конкретного объекта в той или иной сфере деятельности общества; выявление его особенностей, включая возможности сознательной активности, мотивацию его поведения. Он будет более глубоким, если вести его в плане субъектно-объектных отношений.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *